Глава 13
ПОГРАНИЧНЫЕ ВОЙСКА РОССИИ (1991—1997)
Распад СССР повлек за собой множество проблем, связанных с образованием Российской Федерации, созданием Содружества Независимых Государств (СНГ). Радикально изменилось общественное и государственное устройство России. Оказалась разрушенной политическая система, основой которой являлась монополия КПСС на власть и идеологию, а вместе с нею — прежняя система приоритетов и ценностей. Все это сопровождалось стремительным изменением соотношения форм собственности и всей системы социальных отношений. Возникшие на территории СССР новые независимые государства переживали сложный процесс внутренней трансформации, некоторые из них, пораженные нестабильностью, были крайне восприимчивы к влияниям извне. Формально эти страны являлись для России заграницей, фактически же оставались тесно связанными с нею множеством экономических, культурных и этнических уз,
Иным стало положение России и в системе мировых внешнеполитических координат. Ликвидация Организации Варшавского Договора и распад СССР вызвали серьезные перемены в мировом балансе сил, мировой политике. С одной стороны, устранилось угрожавшее самому существованию планеты глобальное противостояние двух общественно-политических систем, уменьшилась опасность возникновения в обозримом будущем мировой войны, с другой — мир не стал спокойнее, надежнее, стабильнее. На смену прежнему биполярному противостоянию, участники которого были заведомо предопределены, а условия жестко заданы, пришла многомерная конфронтация, замешенная на национализме.
Роль геостратегического лидера взяли на себя США, обладающие мощным военным и политическим потенциалом для воздействия на всю систему международных отношений через сеть союзов и «особых отношений» с рядом ведущих государств мира. Продолжало укрепляться НАТО. Его намерение расширяться на восток напрямую угрожало жизненным интересам Российской Федерации. Все эти изменения привели к резкому обострению обстановки на границе России, нарушению сложившейся ранее системы ее охраны.
11.1. НА ГРАНИЦАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Бывший Советский Союз имел единую государственную границу, установленную соответствующими договорами с большинством сопредельных стран. С возникновением на его территории суверенных государств собственные государственные границы, бывшие административные границы между союзными республиками, по сути, стали государственными.
На Киевской встрече глав государств — участников Содружества в марте 1992 г. было подписано соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон, статусе пограничных войск СНГ, создано Объединенное командование, определено Положение о нем. Совет глав государств поручил Главнокомандующему пограничными войсками генерал-полковнику И.Я. Калиниченко совместно с полномочными представителями стран СНГ разработать и представить Совету предложения о правовом статусе Главнокомандующего погранвойсками и Межгосударственного комитета по охране границы. Тем самым закладывалась некоторая правовая основа для совместной деятельности государств СНГ и их пограничных войск на границах с учетом взаимных интересов.
20 марта 1992 г. в рамках Содружества было подписано соглашение о принципах таможенной политики. Со странами, не подписавшими его, устанавливалась «прозрачная» таможенная граница, не препятствующая свободному перемещению грузов. Однако очень скоро выяснилось, что такая «прозрачность» наносит немалый вред России. Из нее в огромных размерах вывозились ценное сырье и редкие металлы, в страну свободно проникала иностранная агентура, доставлялись оружие, наркотики, иная контрабанда, резко сузились возможности санитарного и ветеринарного контроля.
В мае 1992 г. совещание глав государств СНГ в Ташкенте приняло ряд документов, конкретизировавших основные положения Киевских соглашений. Важнейшими из них являлись: «О принципах комплектования пограничных войск Содружества и прохождения в них воинской службы», «О порядке финансирования пограничных войск Содружества», «О принципах обеспечения пограничных войск вооружением, военной техникой и другими материальными средствами, организации научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы», «Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих пограничных войск государств — участников Содружества Независимых Государств». Планировалось сформировать единый бюджет содержания погранвойск. Его квоты должен был определять Совет глав государств СНГ. К указанным соглашениям не присоединились Азербайджан, Молдавия и Украина.
На новую концепцию охраны границы возлагались большие надежды, но уже вскоре стало ясно, что, рассчитанная на сохранение прежних структур, она с самого начала не отвечала сложившейся ситуации ни по форме, ни по содержанию. Политические, экономические, геополитические и иные условия были теперь не только новыми, но в условиях усилившегося сепаратизма стран СНГ в какой-то мере и неопределенными. Развивая систему охраны границ, Совет глав государств СНГ на своем совещании 26 мая 1995 г. (г. Минск) рассмотрел и одобрил «Концепцию охраны границ государств — участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество» и Договор о сотрудничестве в охране границ государств — участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество. Однако Азербайджан, Молдавия, Туркменистан, Узбекистан, Украина документы не подписали.
«Парад суверенитетов» в ряде бывших союзных республик сопровождался острыми межнациональными конфликтами, борьбой за власть между различными группировками и кланами. Пограничные войска оказались в эпицентре вооруженных столкновений противоборствующих сторон, пытавшихся втянуть их в конфликты на той или другой стороне. Участились нападения на пограничные части и подразделения с целью захвата оружия, боеприпасов, военной техники и имущества.
Сложная обстановка создалась в Закавказском пограничном округе, где вооруженный конфликт между армянским населением Нагорного Карабаха и Азербайджаном принял характер крупномасштабных боевых действий.
Резко обострилась ситуация в Грузии, где противоборствующие стороны постоянно обвиняли пограничников и военнослужащих Закавказского военного округа в пособничестве своим противникам, хотя они сохраняли строгий нейтралитет и не вмешивались во внутренние дела этого государства. Напряженность усилилась после ввода грузинских войск в Абхазию и с началом там войны. Политическая нестабильность, раскол общества в Закавказских республиках сопровождался обострением криминогенной обстановки, появлением многочисленных бандформирований, которые также нападали на пограничные заставы, комендатуры и отряды.
Особенно опасное положение создалось на границе Азербайджана с Ираном. Еще в октябре 1991 г. на сессии Верховного меджлиса Нахичеванской Автономной Республики был поднят вопрос о целесообразности нахождения на ее территории мотострелковой дивизии и пограничного отряда. Развернулась пропагандистская кампания, направленная на дискредитацию пограничников, которые якобы «являлись угрозой независимой республике, орудием борьбы армян с азербайджанцами».
Началось блокирование пограничных застав, участились попытки проникновения на территорию подразделений, захвата оружия, боеприпасов, заложников, чтобы спровоцировать пограничников на активные ответные действия и тем самым поставить вопрос о выводе частей войск округа за пределы республики. В дальнейшем так и произошло.
Ввиду многочисленных обстрелов, захватов заложников, вооруженных нападений на заставы пограничникам пришлось эвакуировать большинство женщин и детей. Пламя войны коснулось и Гадрута. Управление пограничного отряда, территориально размещавшегося в ИКАО, оказалось разъединенным с заставами и комендатурами на азербайджанской территории. Посылаемые туда с грузами жизнеобеспечения колонны теперь преодолевали заминированные участки, попадая под огонь с обеих сторон. Отряд оказался зажатым меж двух огней. С ноября 1991 г. начались обстрелы Гадрута.
В конце марта 1992 г. было принято решение о выходе отряда в поселок Горадиз. Два месяца под обстрелом шло это передвижение. Наконец, 27 мая 1992 г. последняя колонна пограничников вырвалась из сжимаемого кольца.
Создавшаяся обстановка требовала от России — правопреемницы СССР — принятия неотложных мер. 2 февраля 1992 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации войска Закавказского пограничного округа были переведены под юрисдикцию России.
Однако и после этого акта обстановка в Закавказье не улучшилась, поскольку беззаконие на границе, как правило, являлось результатом тщательно продуманных и скоординированных действий по массированному разрушению системы охраны границы.
Сложная обстановка создалась вокруг пограничных войск в странах Балтии, где после провозглашения независимости Литвы, Латвии и Эстонии развернулась широкая кампания за немедленный вывод войск Прибалтийского военного и пограничного округов, травля военнослужащих и их семей. Из России через неохраняемую границу в больших количествах уходили цветные металлы, нефтепродукты, лес и другое сырье.
18 марта 1992 г. Президент Российской Федерации издал Указ о переходе Прибалтийского пограничного округа под юрисдикцию России. После этого уполномоченный Российской Федерации по вопросам временного пребывания и вывода пограничных войск с территории государств Балтии командующий Прибалтийским пограничным округом генерал-лейтенант В. Гапоненко подписал протоколы с представителями Латвии, Литвы и Эстонии о взаимодействии в охране границы, разграничении полномочий между пограничниками России и этих стран с тем условием, что, как только будут определены их границы, начнется вывод российских погранвойск.
Не менее напряженной и сложной, чем в Закавказье и Прибалтике, была обстановка в Таджикистане, где борьба за власть постепенно принимала характер полномасштабной гражданской войны, что крайне накалило обстановку на границе с Афганистаном, охраняемой российскими пограничниками.
Противоборствующим сторонам требовалось оружие. Оно в избытке имелось в соседнем Афганистане, но для этого надо было перейти границу. И группы нарушителей устремились на сопредельную сторону. Обратно возвращались с оружием, оказывая вооруженное сопротивление пограничникам при попытке их задержания. Таджикских боевиков активно поддерживали афганские моджахеды. Усилился контрабандный промысел и торговля наркотиками, что напрямую было связано с хозяйственной разрухой в стране. Российские пограничники оказались между молотом и наковальней.
Начались нападения на заставы, которые по нескольку раз в сутки поднимались «в ружье». В тяжелейших условиях пограничные войска, защищая интересы России на дальнем порубежье, стойко охраняли границу.
Ряд суверенных государств, бывших республик СССР, поторопились выступить с заявлениями. Эстония предъявила претензии на часть территории Кингисеппского района Ленинградской области и Печорский район Псковской области. Выдвинула притязания на территории Пыталовского и Палкинского районов Псковской области Латвия. Литовская республика территориальных претензий к России не предъявляла, однако в ходе последовавших переговоров по делимитации границы выявились разногласия с литовской стороной о прохождении ее линии в районе оз. Виштитис, на Куршской косе и в районе города Советска.
В результате провозглашения независимости Прибалтийских республик в сложном положении оказалась Калининградская область, отсеченная от материковой России Литвой. Граница ее с Литвой оказалась открытой для контрабандистов и других преступных элементов. Появились беженцы из третьих стран, пытавшиеся отсюда перебраться на Запад. Активизировали свою деятельность разведки иностранных государств.
Немало сложных проблем накопилось на востоке. На российско-монгольском участке границы, ранее считавшемся самым спокойным, в районе Тувы, отмечались случаи захвата российских граждан, физического их оскорбления, несколько раз открывалась стрельба со стороны нарушителей при попытке их задержания.
На китайском участке напряженность, свойственная 60—80-м гг., в целом спала. Еще 16 мая 1991 г. было подписано соглашение о восточной части советско-китайской границы. «Белые пятна» остались лишь в отношении нескольких оспариваемых островов. Делимитация границы была завершена. В мае 1992 г. началась ее демаркация.
Противоречивой оставалась обстановка на морской границе с Японией в районе Южных Курил и о. Хоккайдо. Правящие круги Японии продолжали выдвигать притязания на южные острова Курильской гряды (Итуруп, Кунашир) и Малую Курильскую гряду (острова Хабомаи и Шикотан). С распадом Советского Союза эти притязания стали более настойчивыми и сопровождались массовыми попытками нарушения Государственной границы России японскими судами-браконьерами, мотивировавшими свои действия тем, что они ведут промысел рыбы в «своих» водах.
Количество попыток нарушения государственной границы в Северо-Восточном пограничном округе, охраняющем 200-мильную экономическую зону в акватории Тихого океана площадью около
2,5 млн. км2, резко увеличилось не только со стороны Японии. Этот район, один из наиболее рыбопродуктивных в Мировом океане, привлекал браконьеров многих стран, в частности, Польши, Китая, Южной Кореи, КНДР, Вьетнама, Тайваня. Иностранные государства и различные организации все больше стали уделять внимания нашему Арктическому региону и Северному морскому пути.
При организации охраны Государственной границы России руководство страны столкнулось с рядом проблем. Даже после образования СНГ найти взаимоприемлемые решения отдельных пограничных вопросов оказалось весьма сложно. Оказались неоформленными в договорно-правовом отношении разграничения морских пространств на Черном, Азовском, Балтийском морях (граница с Украиной, Грузией, Эстонией и Литвой). Не был определен меж дународно-правовой статус Каспийского моря и режим его совместного использования.
Таким образом, обстановка на границах Российской Федерации вызвала объективную необходимость создания качественно новых пограничных структур, а появление у войск принципиально новых задач потребовало внесения кардинальных изменений в содержание их деятельности, формы и способы охраны государственной границы. Руководству Российской Федерации предстояло решить вопрос о создании собственных пограничных войск, которым предстояло охранять границу трех типов. Во-первых, границу, совпадающую с границами бывшего СССР, как оформленную в международно-правовом отношении, так и не имеющую такого оформления (с Японией и США). Во-вторых, границу с не вошедшими в состав СНГ государствами Балтии — республиками бывшего СССР, не оформленную в международно-правовом отношении. И в-третьих, границу с государствами СНГ, также не оформленную в международно-правовом отношении.
Деятельность Пограничных войск России следовало привести в соответствие с политическими и экономическими условиями развития российской государственности, современными международными реалиями. Они должны были строиться как войска постоянной боевой готовности, а их реформирование осуществляться параллельно с увеличением численности, развертыванием новых группировок, поиском наиболее оптимальных способов охраны границы.
13.2. ПОГРАНИЧНЫЕ ВОЙСКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12 июня 1992 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 620, согласно которому в целях построения единой системы безопасности охраны государственной границы и морской экономической зоны в составе Министерства безопасности РФ за счет численности Комитета по охране государственной границы и подчиненных ему войск создавались Пограничные войска Российской Федерации. 15 июня Указом Президента РФ заместителем министра безопасности и командующим пограничными войсками был назначен генерал-полковник В.И. Шляхтин. На базе Главного штаба Комитета по охране границ СНГ был сформирован новый орган управления — Аппарат Командующего пограничными войсками Министерства безопасности Российской Федерации.
В июле 1992 г. решением глав государств СНГ было упразднено Объединенное командование и Международный комитет пограничных войск и создан Совет командующих пограничными войсками. Правительству России было поручено подготовить предложение о долевом участии Российской Федерации в финансировании Межгосударственного комитета по охране границ и пограничных войск Содружества.
К моменту издания Указа протяженность Государственной границы Российской Федерации сократилась по сравнению с границей СССР с 62 000 до 60 932 км, около 14 тыс. км вновь образовавшихся российских государственных границ оказались не обеспеченными в правовом отношении и не обустроенными. Из десяти округов, охранявших границы бывшего СССР, в России осталось только пять. Численность погранвойск сократилась на одну треть, а их боевые возможности уменьшились наполовину. За пределами России во вновь образовавшихся государствах осталось от 30 до 40 процентов сухопутных, морских и авиационных сил, инженерно-технических средств, систем управления и жизнеобеспечения, жилищного и казарменного фонда пограничных войск бывшего СССР. Было утрачено абсолютное большинство оборудованных в соответствии с международными стандартами пунктов пропуска на западном и южном направлениях, около 75 процентов российской границы оказались не оборудованными в инженерном отношении.
Ситуация на границе со странами «ближнего зарубежья» осложнялась и отсутствием договоров о порядке ее пересечения. Воздушное, морское и железнодорожное сообщение по ним осуществлялось помимо пунктов пропуска. Это приводило к тому, что граждане бывших союзных республик и третьих стран, прежде всего государств Азии, Африки, Ближнего Востока, получили возможность беспрепятственно прибывать в эти страны, а затем в Россию. Требовались срочные меры для надежного прикрытия всех участков границы, предотвращения проникновения нарушителей и пресечения контрабанды. Важным шагом в этом направлении стал Указ Президента РФ от 18 июля 1992 г. «О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации», который был направлен в первую очередь на стабилизацию обстановки на границе со странами Балтии, где устанавливалась таможенная граница.
Еще раньше, в начале лета 1992 г., офицеры управления войск Северо-Западного пограничного округа приступили к рекогносцировке мест дислокации частей и подразделений создаваемой в его составе оперативной группы «Псков». 15 июля были выставлены пограничные наряды на всех автодорожных пунктах пропуска, которые определила администрация Псковской области, — напротив участков, где несли службу КПП и таможенные посты Латвии и Эстонии. Основной задачей их было пресечение вывоза сырья и материальных ценностей из России.
4 ноября 1992 г. постановлением Верховного Совета Российской Федерации границе России с Латвией, Литвой и Эстонией был придан статус государственной.
Обустройство пограничников на вновь создаваемой границе проходило в исключительно сложных условиях. В целом приграничье встретило воинов в зеленых фуражках доброжелательно и администрация районов, поселков и области оказала им ощутимую помощь, однако отдельным людям пограничники стали серьезной помехой в их криминальном бизнесе. К пограничникам неоднократно применялся психологический прессинг со стороны преступных групп Санкт-Петербурга и Пскова, перекачивавших за границу цветные металлы, другие материальные ценности.
2 сентября 1992 г. последовал Указ Президента России «Об организации в составе Пограничных войск Российской Федерации Краснознаменной Калининградской группы Пограничных войск Российской Федерации и упразднении Краснознаменного Прибалтийского пограничного округа».
Формирование Калининградской группы проходило очень трудно. Раньше для охраны сухопутной и морской границы в этом регионе было достаточно одного погранотряда. Теперь пришлось формировать еще один — Черняховский, укомплектованный на базе бывшего Клайпедского. Ему передавались вся российско-литовская граница и часть польской границы, примыкающей к Калининградской области. Тяжелое положение создалось с размещением пограничных застав, обеспечением жильем семей офицеров и прапорщиков. И тем не менее пограничники сразу же активно включились в охрану границы.
Ухудшилась охрана отечественных «рыбных кладовых» в Тихоокеанском пограничном округе. Немалую роль в этом сыграл недостаток горючего и смазочных материалов. В1992 г. пограничные сторожевые корабли в основном «несли службу» у причала. Число осмотренных и задержанных в экономической зоне за различные нарушения морских иностранных судов резко сократилось, возрос материальный ущерб. А между тем забот у морских пограничников прибавилось, поскольку все больше портов становилось открытыми, приходилась ужесточать пограничный режим в акваториях рейдовых стоянок иностранных и отечественных судов заграничного плавания. Морским путем шло особенно много контрабанды, в том числе оружия и наркотиков.
Спад экономики страны отрицательно сказывался и на деятельности авиации погранвойск. Из-за отсутствия необходимых средств под угрозу была поставлена подготовка летчиков, до минимума сократились тренировочные полеты. Затормозилось внедрение аэромобильного способа охраны границы, частично апробированного в Северо-Восточном пограничном округе. Суть его заключалась в широком использовании авиации, особенно вертолетов, способных контролировать побережье, перебрасывать в нужное место и время технические средства, оперативно-поисковые группы, обеспечивать их всем необходимым.
Постепенно воссоздавалась разрушенная система пограничного контроля Узбекистана и Казахстана. В 53 таможенных пунктах был организован выборочный погранконтроль с Украиной. С образованием Содружества Независимых Государств она проводила независимую политику в области охраны границы. Еще в августе 1991 г. Президиум Верховного Совета Украины принял постановление о взятии Пограничных войск СССР, находящихся на ее территории, под свою юрисдикцию. В соответствии с Законом от 12 сентября 1991 г. «О правопреемстве Украины» ее границе со странами СНГ был придан статус государственной.
В ноябре 1991 г. украинский парламент принял законы «О государственной границе Украины» и «О пограничных войсках Украины». 10 февраля 1992 г. в стране были введены визы для въезда иностранных граждан. 12 октября 1992 г. президент Украины подписал распоряжение № 160/92-РП «О погранично-таможенном контроле на государственной границе с Республикой Беларусь и Российской Федерацией».
Начало действовать соглашение о взаимном признании виз государств СНГ и безвизовом передвижении граждан стран Содружества по его территории.
И все же наибольшие трудности вновь созданные Пограничные войска России испытывали в «горячих точках» Закавказья и Средней Азии. В Закавказье, например, только армяно-турецкий рубеж с формальной точки зрения сохранял еще статус внешней границы СНГ. Но и он оказался весьма шатким в условиях, когда участки с левого и правого флангов от него юридически рубежами СНГ тогда еще не являлись.
30 сентября 1992 г. главы правительств России и Армении подписали в Ереване Договор о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Армения, и условиях их функционирования. Предусматривалось, что российские пограничники будут находиться на территории республики до тех пор, пока не завершится процесс формирования в Армении собственных пограничных частей. Переходный период до передачи участка границы национальным формированиям не был обозначен временными рамками. Руководство республики объясняло это тем, что в условиях армяно-азербайджанской войны невозможно точно спрогнозировать, когда удастся подготовить собственные кадры для охраны границы.
Аналогичной была ситуация и в Грузии, Власти республики не делали официальных заявлений с требованием вывести российские погранвойска. Грузия приняла закон о госгранице, согласовала эту проблему на высшем уровне с Турцией, приступила к формированию структуры собственных погранвойск, но решать вопрос о приеме под охрану участков самой границы не спешила. В Абхазии и грузины, и абхазцы, обвиняя российских пограничников «в пособничестве противнику», одновременно пытались втянуть их в конфликт на своей стороне. А поскольку сделать это не удавалось, следовали все новые и новые обвинения. Постоянно подвергавшиеся провокациям российские пограничники оказались блокированными,
К июлю 1992 г. накалилась обстановка в Нахичеванской Автономной Республике Азербайджана. Руководство Верховного меджлиса Нахичевани обратилось к начальнику отряда полковнику В. Жукову с требованием передать местному руководству пять застав ордубадского направления. Управление отряда было изолировано от внешнего мира. Прекратились поставки имущества, топлива, продовольствия. К тому времени соглашение между Россией и Азербайджаном о разделе погранвойск еще отсутствовало, но уже появилось решение последнего о взятии под свою юрисдикцию участка границы с Ираном. Меджлис Нахичеванской Республики приступил к его практическому осуществлению. Начался вывод российских пограничников с территории Азербайджана. Первые два отряда были передислоцированы в Дагестан — под Махачкалу и Дербент. К маю 1993 г. еще два отряда встали на охрану побережья Каспия, организовали таможенный контроль на путях из Закавказья в Россию. Границу на севере Азербайджан не охранял.
Таким образом, на юге Дагестана у России появилась «прозрачная» граница. Остались неохраняемые участки и далее на запад. Размещенные на этом направлении отряды находились значительно южнее — в Грузии и Армении, но выполнять свои функции в полной мере они были не в состоянии. Инженерные сооружения на многих участках оказались разрушенными.
Указом Президента Российской Федерации Закавказский пограничный округ был расформирован и создан Северо-Кавказский пограничный округ с управлением в Ставрополе.
24 августа 1992 г. Указом Президента России пограничные войска, находящиеся на территории Таджикистана, перешли под юрисдикцию России. В последующем Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. в составе Пограничных войск России была организована Группа пограничных войск в Таджикистане. Этим же Указом упразднялся Краснознаменный Среднеазиатский пограничный округ.
24 мая 1993 г. в Москве было подписано соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе Пограничных войск России, находящихся на территории Таджикистана.
Был подписан также договор России с Туркменистаном о сотрудничестве в сфере охраны границы и статусе военнослужащих Пограничных войск России на территории этой республики на переходный период.
9 октября 1992 г. подписано соглашение с Киргизией, согласно которому вопросы охраны киргизской границы с Китаем делегировались Российской Федерации в связи с отсутствием в этой южной республике собственных погранвойск. Был определен статус российских пограничников, предусматривалось долевое участие договаривающихся сторон в финансировании их деятельности. Одновременно Президент России подписал Указ об организации в составе Пограничных войск Российской Федерации Группы Пограничных войск Российской Федерации в Киргизской Республике и упразднении Краснознаменного Восточного пограничного округа.
18 августа 1992 г. под юрисдикцию Казахстана перешли пограничные войска, дислоцировавшиеся на территории республики. Перед Пограничными войсками России встали многочисленные проблемы, отрицательно влиявшие на организацию службы. Нарушилась система профессиональной подготовки кадров. За пределами России остались военно-учебные заведения, добротная материальная база. Чтобы выйти из создавшегося положения, приходилось создавать учебные центры в каждом погранотряде, новые структуры в системе подготовки кадров. В новых условиях приходилось решать вопросы боевой подготовки погранвойск. Главной особенностью здесь стал переход к практике подготовки квалифицированных специалистов в отрядных учебных центрах, совмещение процесса обучения с выполнением служебных задач.
С упразднением института политработников пограничных войск в феврале 1992 г. было принято временное «Положение об органах по работе с личным составом», которые должны были нести ответственность за морально-психологическое состояние войск, укрепление дисциплины, социально-правовую защиту военнослужащих, членов их семей, рабочих и служащих войск. Эти органы возглавили помощники начальников по работе с личным составом.
Сложившиеся условия закономерно ставили вопрос о необходимости определить правовой статус собственных границ, выработать организационно-правовые основы их охраны, принципы взаимодействия с соседями, дав тем самым импульс договорному процессу по заключению двусторонних и многосторонних соглашений по пограничным вопросам. К подготовке закона были привлечены Аппарат Командующего пограничными войсками, заинтересованные министерства и ведомства.
1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации». Он закрепил суверенное право России на свою государственную территорию, отразил процессы, происшедшие в стране. В Законе был учтен накопленный годами опыт комплексного подхода к организации охраны границы, четко определены нормы, регулирующие режимные мероприятия на ней, ответственность за правонарушения, полномочия субъектов охраны границы, пограничных войск. Вопросы юридической регламентации административных правонарушений на границе, ведения оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности отражены в ранее принятых Законах «Об оперативнорозыскной деятельности», «О безопасности», «Об органах Федеральной службы безопасности» и др. В новом Законе о государственной границе впервые была дана полная регламентация ресурсного обеспечения ее охраны—людского, финансового, материально-технического, заложена правовая основа для полномасштабной деятельности погранвойск, численность которых Указом Президента Российской Федерации от 30 декабря 1993 г. была определена в 250 тыс. человек.
Вслед за Законом о государственной границе в конце мая 1993 г. Совет Министров России принял постановление «О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на Государственной границе Российской Федерации».
Еще в 1992 г. командование российских погранвойск начало разработку Федеральной программы формирования и обустройства государственной границы на период до 2000 г. Имелось в виду, что Россия отказывается от принципа построения однотипной охраны границы по традиционной схеме жесткого войскового прикрытия по всему ее периметру. Программа предполагала дифференцированный подход, то есть действия пограничных войск должны были осуществляться адекватно действиям сопредельной стороны. Начало 1994 г. ознаменовалось для пограничных войск новой крупной реорганизацией. В связи с упразднением Министерства безопасности Российской Федерации и в целях обеспечения непрерывности руководства погранвойсками 30 декабря 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин подписал Указ «О создании Федеральной пограничной службы — Главного командования Пограничных войск Российской Федерации». Главнокомандующим войсками был назначен генерал-полковник А.И. Николаев. Этим же Указом утверждено «Положение о Федеральной пограничной службе — Главном командовании Пограничных войск Российской Федерации». Указ предусматривал передачу вновь созданному ведомству Аппарата Командующего погранвойсками РФ с подчиненными ему войсками, учреждениями, организациями и предприятиями, запасами вооружения, техники и других материальных средств. Согласно Положению Федеральная пограничная служба (ФПС) становилась центральным органом исполнительной власти на правах федерального министерства, подчиненного Президенту Российской Федерации и ее правительству. Ей вменялось в обязанность руководство служебно-боевой, оперативной, финансово-хозяйственной и иной деятельностью российских пограничных войск.
Основными задачами ФПС — Главкомата являлись: организация исполнения законов Российской Федерации и международных договоров РФ о государственной границе; разработка и реализация государственной политики по вопросам охраны границы, развития и строительства пограничных войск; организация охраны государственной границы и исключительной экономической зоны; управление пограничными войсками и всестороннее обеспечение их функционирования; правовая и социальная защита военнослужащих и других граждан, участвующих в охране государственной границы.
Одновременно были созданы Главный военный совет пограничных войск, Военно-научный и Научно-технический советы.
К моменту этой реорганизации в Пограничные войска России входили 6 пограничных округов (Северо-Западный, Северо-Кавказский, Забайкальский, Дальневосточный, Тихоокеанский, Северо-Восточный), Калининградская группа войск, Отдельный Арктический отряд и Отдельный отряд пограничного контроля «Москва». За пределами России дислоцировались соединения и части Северо-Кавказского пограничного округа (в Армении и Грузии), группы погранвойск РФ в Таджикистане, Киргизии, оперативная группа в Туркменистане.
24 марта 1994 г. Президент России утвердил разработанную ФПС «Концепцию охраны Пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ государств СНГ (на переходный период)». В основу ее были положены принципы мирного разрешения пограничных вопросов, развития сотрудничества в охране границ государств Содружества, соответствия боевого состава и численности пограничных войск решаемым задачам, действующему законодательству, международным обязательствам и экономическим возможностям Российской Федерации, принципы централизации руководства погранвойсками, единоначалия и др.
В соответствии с Концепцией приоритетными направлениями деятельности погранвойск являлись: борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб; пресечение нарушений границы со стороны преступных групп и элементов, угрожающих политическим и экономическим интересам России; расширение сферы применения сил и средств органов пограничной охраны; обеспечение вместе с таможенными и другими органами бесперебойного пропуска следующих в установленном порядке через границу граждан, транспортных средств и грузов.
Новая Концепция учитывала возможность изменения условий охраны границы в диапазоне, свойственном переходному периоду. Она определяла приоритеты в строительстве, развитии и служебно-боевой деятельности войск с учетом региональных особенностей и экономических возможностей государства, роли и места пограничных войск в охране внешних границ Содружества на 1994—1996 гг. и до 2000 г.
30 ноября 1995 г. Президентом Российской Федерации подписан Закон «О континентальном шельфе Российской Федерации». Год спустя, 14 октября 1996 г. постановлением Правительства Российской Федерации был утвержден Порядок применения оружия военными кораблями и летательными аппаратами Федеральной пограничной службы Российской Федерации при охране континентального шельфа Российской Федерации. В апреле 1996 г. Президент Российской Федерации подписал Указ «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы». Этим Указом была подведена законодательная база для организации невойсковой охраны отдельных участков Государственной границы России.
В 1994—1995 гг. был принят ряд других законодательных актов, которые значительно повысили роль ФПС России, расширили круг решаемых ею задач, полномочия пограничных войск. 30 декабря 1994 г. Указом Президента России Федеральная пограничная служба — Главное командование Пограничных войск РФ были преобразованы в Федеральную пограничную службу Российской Федерации, наделенную функциями самостоятельного органа исполнительной власти. Директором ее был назначен генерал-полковник А.И. Николаев. 2 марта 1995 г. было утверждено новое Положение о ФПС РФ, которое рассматривало ее как федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию пограничной политики России в сфере охраны государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. ФПС возглавила систему органов пограничной службы России, координировала деятельность федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и органов самоуправления в сфере охраны государственной границы.
2 февраля 1995 г. был принят Закон о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР «Об административных нарушениях», который ужесточал ответственность за нарушение пограничного режима, а также режима Государственной границы Российской Федерации. Пограничным войскам было предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и административном выдворении за пределы страны иностранных граждан или лиц без гражданства от имени Пограничных войск РФ.
Летом 1996 г. Вступил в силу Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Президентом Российской Федерации также были утверждены «Основы пограничной политики Российской Федерации», являвшиеся первым официальным документом, определившим на государственном уровне подходы к решению пограничных проблем не только на Государственной границе России, но и в ее пограничном пространстве.
Национальные интересы России в важнейших геополитических регионах, необустроенность ее новых границ требовали постоянного внимания к совершенствованию охраны внешних границ СНГ. Позиция Российской Федерации о совместной охране рубежей Содружества нашла поддержку руководства ряда государств — бывших республик СССР. Командование Пограничных войск России высказало свою точку зрения по этой проблеме, сделало необходимые расчеты, приняло участие в подготовке договорных и законодательных актов. В результате были разработаны и вступили в силу межгосударственные соглашения с Таджикистаном, Киргизией, Арменией и Грузией, составляющие правовую основу пребывания и деятельности российских пограничных войск на территории этих государств, было определено участие каждой из сторон в финансировании, комплектовании и материальном обеспечении войск. Таджикистан, например, направлял своих граждан для прохождения службы в погранвойсках на таджикско-афганской границе. Приняв российскую присягу, они заступали на охрану границы своего государства. В марте 1994 г. был решен вопрос и о призыве в Пограничные войска России граждан Армении, разработан текст принятия призывниками Военной присяги.
В 1996 г. продолжалась работа по укреплению сотрудничества по пограничным вопросам со странами, входящими в СНГ. С Украиной был подписан Протокол о совместном пограничном и таможенном контроле в пунктах пропуска через государственную границу.
Российской Федерацией и Республикой Грузия подписан Протокол о порядке финансирования и материально-технического обеспечения пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Грузия. Аналогичный Протокол был подписан Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики.
Протоколы об оперативном обеспечении охраны государственной границы подписаны Федеральной пограничной службой Российской Федерации с соответствующими государственными ведомствами Армении, Азербайджана, Таджикистана, ведающими пограничными вопросами.
Одновременно международно-договорная деятельность ФПС России направлялась на совершенствование договорно-правовой базы сотрудничества с сопредельными государствами по пограничным вопросам. В частности, подписан Протокол о сотрудничестве между Федеральной пограничной службой Российской Федерации и Береговой охраной Королевства Швеция. Между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики подписан Протокол о сотрудничестве по пограничным вопросам.
Федеральной пограничной службой Российской Федерации подписаны Протоколы о сотрудничестве в сфере оперативно-розыскной деятельности в интересах охраны границы с силами пограничной охраны Латвийской Республики, Департаментом пограничной полиции при МВД Латвийской Республики.
Соответствующие Протоколы ФПС России подписаны с Министерством общественной безопасности Китайской Народной Республики.
Иными словами, охрана внешних границ государств СНГ приобретала все более четкие очертания системы политических, правовых, экономических, военных, режимных и иных мероприятий, осуществляемых в тесном взаимодействии с государственными органами стран Содружества. К началу 1995 г. структура ФПС России в основном сформировалась.
Ее совершенствование продолжалось и в последующем. В частности, международно-договорное управление ФПС было преобразовано в Департамент международно-правового оформления Государственной границы при ФПС России, а Управление пограничного контроля — в Департамент пограничного контроля ФПС.
Кроме того, в структуре ФПС были организованы Управление пограничной стражи и Управление военно-учебных заведений. Осуществлены некоторые и другие изменения в центральном аппарате — Главном штабе и других управлениях ФПС России.
Таким образом, на практике реализуется идея о преобразовании ОРПС в специальную государственную службу, основу строительства которой составляет не только войсковой компонент, но прочное место занимают органы пограничной службы, невойсковые структуры.
В интересах повышения эффективности охраны границы Российской Федерации ФПС России проведено формирование некоторых новых пограничных частей, а также переформирование отдельных частей в целях приближения их организационной структуры к характеру выполняемых задач.
Большое внимание при строительстве Федеральной пограничной службы уделялось дальнейшему развитию ее научного потенциала. С этой целью руководство ФПС предприняло ряд мер по созданию целостной системы научного обеспечения деятельности службы. В качестве основных структурных элементов в нее вошли Военно-научный и Научно-технический советы пограничных войск, Центр оперативно-пограничных исследований и Научно-исследовательский испытательный технический центр пограничных войск.
Одним из острых вопросов становления и дальнейшего развития погранвойск новой России явился вопрос подготовки офицерских кадров.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 1993 г. Московское и Голицынское высшие пограничные училища были переименованы в Московский и Голицынский военные институты Пограничных войск Российской Федерации со сроком обучения пять лет. Осуществлено их перепрофилирование на подготовку специалистов юридической квалификации. Введена пограничная и таможенно-миграционная специализация.
5 мая 1993 г. Хабаровское высшее военно-строительное училище было передано пограничным войскам и на его базе создан военный пограничный институт, состоящий из двух факультетов — командного и инженерно-строительного. Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1994 г, на базе Военного института пограничных войск Академии ФСК России была создана Академия пограничных войск.
В конце 1995 г, для подготовки командных, инженерных кадров и специалистов по вооружению в структуре ФПС России был создан Калининградский военный институт. В это же время образован Курганский военный авиационный институт на базе которого началась подготовка авиационных кадров для Пограничных войск ФПС России.
27 июля 1996 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 1208 создан первый кадетский корпус ФПС России.
Большое внимание в рассматриваемый период уделялось перестройке системы воспитательной работы в войсках. В мае 1994 г. была утверждена «Концепция воспитания личного состава Пограничных войск Российской Федерации», которая предусматривала определение новой роли и места воспитания в сфере воинской деятельности; определение методологических и методических принципов воспитания в современных условиях; выделение приоритетных направлений совершенствования единой воспитательной системы; разработку основных мероприятий по совершенствованию воспитания личного состава в условиях строительства и реформирования российских пограничных войск; установление единой системы работы структур управления и должностных лиц по воспитанию личного состава; определение содержания морально-психологического состояния, критериев его оценки; организацию, методику анализа и оценку состояния воспитательной работы.
В 1994 г. была создана Центральная киновидеостудия, в округах и группах войск — киновидеогруппы. С 1993 г. начал выходить обновленный журнал «Вестник границы России», с июля 1994 г. — центральная газета погранвойск «Граница России». В первом квартале 1995 г. вышел в свет журнал «Пограничник Содружества».
В июне 1994 г. был образован Совет ветеранских организаций пенсионеров пограничных войск.
В целом мероприятия государственных органов, направленные на создание и становление Пограничных войск России, организацию взаимодействия с аналогичными войсками ряда стран СНГ, напряженная работа всех категорий военнослужащих пограничных войск по их выполнению позволили в значительной мере обеспечить охрану границ по периметру бывшего СССР и границ самой Российской Федерации.
Служба Пограничных войск России в 1991—1993 гг. протекала в исключительно сложной обстановке. В первую очередь это касалось Республики Таджикистан. Задачи, стоящие здесь перед российскими пограничниками, качественно изменились, теперь на них возлагалась не только охрана, но и защита границы.
В конце 1992 г., после душанбинских событий, с многотысячным потоком беженцев в Афганистан ушло около 12 тыс. человек. Пройдя спецподготовку в лагерях, боевики возвращались в Таджикистан с конкретными задачами. Путь им преграждали российские пограничники. В ночь на 8 марта 1993 г. 50 боевиков напали на 9-ю заставу Московского погранотряда. 11 бандитов были уничтожены на переправе, остальные рассеяны. 16 марта в ходе двухчасового боя нападавшие потеряли убитыми 17 человек, но спустя две недели они вновь попытались прорваться через границу на участке 15-й заставы. Эта попытка им не удалась.
Пик боевых действий пришелся на начало апреля 1993 г. Боевики, среди которых было и 120 афганских моджахедов, у кишлака Гузун начали скрытную переправу через р. Пяндж, но были обнаружены. Пограничники накрыли переправу артогнем. Бой длился до 5 часов утра. Части боевиков удалось отойти в ущелье, откуда они намеревались прорваться с боем. Заместитель начальника Московского отряда В. Плетнев решил гаубичным огнем разрушить отходные тропы бандитов и запереть их в ущелье. Замысел удался. Огонь танков, гранатометов, БМП вынудил противника, бросив убитых и раненых, уйти в глубь ущелья. Остатки банды попытались вырваться из кольца через перевал Дарваз. На их пути находилась 16-я погранзастава. В ходе трехчасового боя нападавшие потеряли более 20 человек.
Вечером 29 мая после мощного обстрела заставы из минометов и гранатометов бандиты пошли в атаку на 11-ю заставу Московского отряда. В ходе отражения ожесточенных атак противника пограничникам неоднократно приходилось пускать в ход гранаты. Здесь геройски погибли рядовые X. Хамидов, К. Эшанкулов, младший сержант Г. Шеремет. Около 8 часов вечера на помощь заставе подоспели два вертолета. Внезапная атака с воздуха вынудила бандитов отступить.
Широкий резонанс не только в России и государствах СНГ, но и далеко за их пределами вызвали трагические события, происшедшие 13 июля 1993 г. на 12-й заставе Московского погранотряда (начальник лейтенант М. Майборода, заместитель лейтенант А. Мерз- ликин).
В прорыве границы приняли участие 14 групп боевиков таджикской оппозиции и афганских моджахедов общей численностью до 250 человек. На вершинах гор бандиты установили пулеметы, безоткатные орудия, два миномета, ручные гранатометы. За заставой велось непрерывное наблюдение.
Около 4 часов утра пограничники обнаружили приближение противника. Застава была поднята «в ружье». Нападающие открыли ураганный огонь из всех видов оружия. Начался пожар. Лейтенант М. Майборода получил тяжелое ранение и потерял сознание. Командование заставой принял лейтенант А. Мерзликин. Ситуация складывалась критическая. К утру пограничники имели уже большие потери. Героически сражался пулеметчик рядовой С. Борин. Метким огнем он уничтожил десятки врагов. Трижды атакующие забрасывали его гранатами, но пулемет отважного пограничника не умолкал. И лишь когда воин был смертельно ранен, боевики несколько продвинулись вперед.
Мужественно отбивал атаки бандитов на другом участке обороны рядовой И. Филькин. Трижды раненный, он не покинул поля боя, вел огонь до последнего патрона. И погиб геройски.
С 7 часов утра сражение приняло характер очагового противоборства. Заканчивались патроны и гранаты, многие бойцы были ранены и контужены. А. Мерзликин собрал оставшихся в живых (18 человек) и двинулся с ними на прорыв.
После нападения противника на 12-ю заставу из расположения отряда ей на помощь вышла группа поддержки. Начальник отряда подполковник В. Масюк дал команду авиаторам поднять в воздух вертолеты. В них погрузили весь оставшийся в отряде резерв — всего 41 человек. В направлении Иола, где располагалась 13-я застава, направилась бронеколонна, в которой было еще 32 человека. Из Куляба подошла группа поддержки из 201-й мотострелковой дивизии в количестве 18 человек в сопровождении самоходной зенитной установки. Дорога к 12-й заставе оказалась заминированной. Кроме того, противник вел непрерывный минометный огонь. Однако отряд продолжал движение.
Вскоре группа подполковника В. Масюка встретила 18 прорвавшихся с заставы раненых бойцов во главе с лейтенантом А. Мерзликиным. По бандитам открыли огонь танковые орудия и зенитная установка. Затем ракетный удар нанесли вертолеты. Десятки боевиков уничтожила группа поддержки.
Когда участок заставы был очищен от бандитов, пограничники увидели страшную картину. В окопах на склонах горы, на территории 12-й заставы — всюду лежали тела погибших героев. На некоторых из них были видны следы пыток. Всего погибло 22 пограничника. Около 40 трупов бандитов лежали на подступах к заставе.
За мужество, проявленное при исполнении воинского долга, Указом Президента Российской Федерации рядовому С.Н. Борину (посмертно), сержанту В.Ф. Елизарову (посмертно), лейтенанту А.В. Мерзликину, сержанту С.А. Сущенко (посмертно), рядовому И.В. Филькину (посмертно) было присвоено звание Героя Российской Федерации. Орденом «За личное мужество» награждены 29 воинов Московского пограничного отряда, 17 бойцов удостоены медали «За отвагу».
Пограничники 12-й заставы достойно выполнили свой воинский долг. При внезапном нападении численно превосходящего противника они без паники приняли бой, сражались стойко, проявляя при этом высокую выучку, личное мужество и самопожертвование. Самой высокой оценки заслуживает поведение в бою офицеров. Командующий пограничными войсками отметил, что солдаты и офицеры действовали как герои.
После трагических событий на 12-й заставе Президент России издал Указ «О мерах по урегулированию конфликта на таджикско-афганской границе и общей нормализации обстановки на границах Российской Федерации». В нем, в частности, отмечалась угроза жизненно важным интересам и безопасности России в связи с обострением ситуации на таджикско-афганской границе, неудовлетворительное взаимодействие Министерств безопасности, обороны и иностранных дел по предотвращению пограничных конфликтов. Указ предусматривал встречи и переговоры с руководством Казахстана, Узбекистана, Киргизии и Туркменистана в целях активизации их участия в организации и всестороннем обеспечении совместной защиты и обороны рубежей СНГ, использование возможностей государств Содружества для организации совместного решения проблем урегулирования пограничных вопросов на таджикско-афганской границе, общей нормализации обстановки в Таджикистане. Министерству безопасности поручалось срочно командировать на таджикско-афганский участок границы необходимое количество военнослужащих, совместно с Министерством обороны провести комплекс мероприятий по инженерному оборудованию опорных пунктов погранзастав и районов обороны резервов пограничных отрядов, обеспечить подготовку подразделений к ведению обороны.
24 декабря 1993 г. в Ашхабаде главы Казахстана, Киргизии, Узбекистана, России, Таджикистана и Туркменистана подписали Меморандум о сотрудничестве по охране внешних государственных границ. В нем подчеркивалась необходимость принятия дополнительных срочных мер для обеспечения безопасности своих рубежей. Было заявлено, что в силу сложившейся ситуации на границах государств Средней Азии, входящих в СНГ, в условиях открытости границ между ними, охрана внешних границ является их общим делом и должна осуществляться совместными усилиями. Государства, подписавшие Меморандум, приняли ряд неотложных мер по комплектованию и материально-техническому обеспечению войск в регионе, укреплению границы, совершенствованию оперативного взаимодействия при ее охране.
Однако, несмотря на принятые меры, обстановка на таджикско-афганской границе по-прежнему была сложной. В течение 1993 г. российские пограничники более 330 раз подвергались обстрелам с сопредельной стороны и с тыловых подступов к границе, вступали в столкновения с боевиками непримиримой таджикской оппозиции и афганскими моджахедами. Более 30 пограничников погибли, 40 человек получили ранения. Только в январе 1994 г. было предотвращено свыше 20 попыток прорыва вооруженных групп боевиков из Афганистана. За этот период заставы и наряды более 50 раз подвергались обстрелам, в том числе 14 раз с территории Афганистана. 14 раз они вступали в столкновения с боевиками.
Лето 1994 г., особенно последний его месяц, стало для российских пограничников в Таджикистане самым напряженным и по количеству боевых столкновений, и по их масштабу, и по числу жертв. Резкая активизация диверсионных действий и провокаций боевиков в первую очередь была связана с предстоящими выборами президента Таджикистана и референдумом по новой конституции страны. В эпицентре событий снова оказалась 12-я застава Московского погранотряда.
В ночь на 19 августа после интенсивного обстрела реактивными снарядами отряды боевиков численностью более 100 человек при поддержке формирований афганских моджахедов и арабских наемников предприняли попытку захватить и уничтожить погранпо- сты. В ходе ожесточенного боя пограничники отразили более 15 атак противника, не отступив ни на шаг. С рассветом в небо были подняты вертолеты Душанбинского отдельного пограничного авиаполка. С промежутками 30—40 минут 12 машин нанесли несколько ракетно-огневых ударов по наступающим боевикам, позициям их огневых средств и переправам. При этом отличились экипажи вертолетов майоров В. Тарасова и В. Усова. Вскоре к вертолетчикам подключились самолеты Су-25 из состава коллективных миротворческих сил, подошел резерв Московского погранотряда и мотострелки 149-го полка 201-й дивизии. Понеся большие потери, противник отступил. В ходе боя героически пали командир поста “Тург” лейтенант В. Токарев, младший сержант Н. Смирнов, рядовые С. Пеньков, Б. Бекиров, М. Шохназаров, А. Валиев, Д. Исмонов. Получили ранения, но не покинули поля боя старший лейтенант С. Медведев, рядовые С. Белов, В. Буриев, ТТТ. Шарафутдинов. Кроме них были ранены еще несколько пограничников. Оставшийся на заставе лейтенант О. Хмелев в самый критический момент боя, когда боевики подошли совсем близко, вызвал огонь артиллерии на себя…
Одновременно резко обострилась обстановка на участках Хорогского и Пянджского погранотрядов.
В течение 21 августа с небольшими перерывами расположение 12-й заставы по-прежнему подвергалось обстрелу как с территории Афганистана, так и просочившимися из-за границы боевиками. Было выпущено в общей сложности 50 реактивных снарядов. По огневым точкам противника последовал ответный удар.
В последующие месяцы в этом и других районах шли операции по уничтожению вооруженных формирований. 16 сентября 1994 г. у постов «Тург» и «Навранга» была ликвидирована группа боевиков, постоянно обстреливавших 12-ю заставу, уничтожен склад боеприпасов, захвачено вооружение.
Несмотря на то что служба на этом участке границы является в Пограничных войсках России самой опасной и сложной, рапортов с просьбой о досрочном переводе отсюда не поступало. Летом 1994 г. около 80 лейтенантов — выпускников двух пограничных институтов обратились к командованию с просьбой направить их в Таджикистан.
В 1995 г. обстановка на таджикско-афганской границе по-прежнему оставалась сложной. Пограничники проводили операции по уничтожению вооруженных групп, постоянно предпринимавших попытки прорыва в Таджикистан на участках Московского и Хорогского отрядов.
В то же время российским пограничникам в Таджикистане приходилось вести напряженную борьбу с контрабандой наркотиков, доставляемых из Афганистана. В ноябре 1995 г. на контрольно-пропускном пункте «Карасу» Мургабского погранотряда при досмотре автомашины КамАЗ было обнаружено и изъято более 100 кг наркотических веществ, а накануне на КПП «Каракуль» (также недалеко от Мургаба) пограничники изъяли 135 кг наркотиков.
На одном из участков Хорогского отряда пограничники задержали местных жителей, которые пытались переправить через границу 13 кг наркотических веществ.
Напряженной в 1993 г. была обстановка, складывающаяся вокруг частей и подразделений российских погранвойск, дислоцированных в Грузии и Абхазии. Против российских пограничников в Грузии было совершено около 140 противоправных действий, 85 раз они подвергались обстрелам, в том числе с использованием артиллерии и авиации. В результате 3 пограничника погибли, более 20 получили ранения. Не прекращались провокации против российских пограничников и в 1994 г., хотя интенсивность их спала. Так, 11 февраля около 4 часов утра группой неизвестных из автоматического оружия была обстреляна 1-я застава Сухумского погранотряда. Нападение было отражено без потерь среди личного состава заставы.
В непростом положении находились и пограничники в Армении, на стыке трех границ — Армении, Азербайджана и Турции. 11 февраля 1994 г. на участке Мегринского погранотряда воздушную границу Армении со стороны Ирана нарушил самолет, который сбросил 4 авиабомбы в районе дислокации 2-й пограничной заставы. Никто из пограничников не пострадал.
Значительные трудности испытывали пограничники Кавказского (затем Кавказского особого) пограничного округа на границе с Азербайджаном. За 1992—1993 гг. на дагестанском направлении российско-азербайджанской границы при проведении выборочного контроля российские пограничники задержали около 60 нарушителей из третьих стран и контрабандных товаров на сумму около 20 млн. руб. (в ценах тех лет). К концу 1993 г. объем пропускных операций по сравнению с предыдущим годом на границе вырос на 250—300 процентов.
В конце января 1994 г. только в течение четырех дней пограничники задержали 57 нарушителей из Ирана, Ирака, Пакистана и Турции, изъяли контрабандных товаров на сумму около 4 млрд. руб.
В ходе комплекса мероприятий по полному закрытию российско-азербайджанской границы, проводимых в период 21—24 марта 1994 г., было задержано еще 15 граждан стран «дальнего зарубежья», а контрабандных товаров и нелицензированных грузов — на сумму около 60 млн. руб.
Следует отметить, что здесь прослеживалась устойчивая тенденция к увеличению потока вывозимых из России товаров и сырья. Пограничная охрана Азербайджана, осуществляя контроль за вывозимыми из республики грузами, практически беспрепятственно разрешала их ввоз. 15 апреля 1994 г. была пресечена попытка вывоза из России в Азербайджан на 11 автомашинах КамАЗ большой партии продовольствия. Обстановка на границе с Азербайджаном намного осложнилась в 1995 г. в связи с событиями в Чечне.
Своеобразной была обстановка на западе страны, где граница с Украиной разделила людей единого в недавнем прошлом государства. Россия не была инициатором установления этой границы, ей пришлось принимать меры, адекватные тем, которые принимались украинской стороной. Здесь осуществлялся только пограничный контроль, но и он воспринимался населением болезненно.
Между тем только за сентябрь 1995 г. пограничники Западной группы пропустили через российско-украинскую границу более 3 млн. человек, в том числе около 1,5 млн. иностранцев, более 400 тыс. транспортных средств (из них более 200 тыс. принадлежавших иностранцам). Было задержано 5 нарушителей границы, 11 единиц оружия, более 21 кг наркотических веществ, изъято контрабанды на сумму свыше 60 млн. руб.
На 350-километровой границе Брянской области с Украиной действовавшие в 1995 г. контрольно-пропускные пункты ежедневно задерживали 5—6 граждан с поддельными или неправильно оформленными документами. И это при наличии на данном участке 60 объездных дорог через границу. Чтобы контролировать передвижение по ним, периодически проводились пограничные операции с использованием резервной заставы. В ходе одной из них пограничники задержали контрабанды на 350 млн. руб., 3 единицы оружия и 14 кг наркотиков .
Выйдя летом 1992 г. на границу с Эстонией, Латвией и Литвой, пограничники встретили жесткое противодействие контрабандистов. В ход пускалось все — от попыток подкупа до угроз физической расправой. Особенно напряженно складывалась обстановка на границе с Эстонией. Пиком противоборства пограничников и контрабандистов стало 1 апреля 1994 г., когда на участке заставы Печоры при задержании пограннарядом двоих нарушителей границы погиб рядовой С. Цыганов, а рядовые С. Гуляев и В. Бабин получили тяжелые ранения. Преступники скрылись на эстонской территории.
После отказа эстонской стороны провести демаркацию границы в июне 1994 г. последовал Указ Президента России об обозначении ее в одностороннем порядка.
В рассматриваемый период обстановка на советско-китайской границе осложнялась довольно частыми случаями браконьерства китайцев на Амуре и Уссури, нарушениями границы сборщиками дикорастущих растений, контрабандистами. Так, в апреле 1994 г. на участке Биробиджанского погранотряда были задержаны трое китайцев, которые намеревались глушить рыбу с помощью динамита. 7 июля этого же года на участке того же отряда 18 китайских джонок с четырьмя десятками человек на борту окружили российскую баржу с лесоматериалами и только подоспевший пограничный катер предотвратил пиратское нападение .
Подобных случаев нарушения границы можно привести множество, но наибольшую озабоченность местных властей и пограничников вызвала незаконная миграция китайцев, под различными предлогами оседавших в приграничных районах Дальнего Востока, Многие из них попытались нелегально перейти границу для совершения торговых сделок. В 1994 г. территориальные органы МВД, ФСК и Тихоокеанский пограничный округ провели совместную операцию под условным наименованием «Иностранец» по пресечению незаконного пребывания в России китайских граждан. Сотни нарушивших паспортный режим и не имеющих вообще никаких документов лиц были переданы пограничной охране Китая. Власти пограничных провинций КНР положительно отнеслись к этим мерам.
В 1993 — начале 1994 г. напряженной оставалась обстановка на южно-курильском направлении, где японские промысловые шхуны группами вторгались в наши территориальные воды, а с подходом сторожевых кораблей покидали их, не реагируя на подаваемые сигналы об остановке. В 1993 г, в зоне Южно-Курильского погранотряда было зафиксировано почти 9 тыс. нарушений границы. Ущерб от незаконного промысла рыбы и морепродуктов составил 160 млн. долл.Так, 7 февраля 1994 г. пограничный сторожевой корабль с помощью Бертолетов задержал 2 японские шхуны, капитаны которых подписали акты о нарушении границы и незаконной ловле рыбы в территориальных водах России.
Определенные положительные результаты по пресечению этой деятельности были достигнуты в ходе широкомасштабных пограничных операций под условными наименованиями «Путина-94» и «Заслон-94», проведенных в апреле—октябре 1994 г. практически по всему периметру государственной границы. К операциям привлекались силы и средства Министерств обороны, внутренних дел, Федеральной службы контрразведки, Государственного таможенного комитета, других федеральных органов исполнительной власти.
В ходе операций на морских и речных участках границы была проконтролирована промысловая деятельность 18 770 судов, из которых осмотрено 1988 (в том числе 423 иностранных), задержано за незаконную деятельность 174 судна (в том числе 26 иностранных). Сумма штрафов и задержанной контрабанды составила 420 тыс. долл. США и более 100 млрд. руб., в доход государства оприходовано конфискованных морепродуктов на сумму около 2,5 млрд. руб. и 9 млн. долл. США.
В Тихоокеанском регионе решительные действия пограничников по пресечению нарушений границы японскими рыбаками побудили Японию к поиску взаимоприемлемых путей ведения рыбного промысла на южно-курильском направлении, в частности, посредством приобретения лицензий на лов рыбы в наших водах.
В период проведения вышеназванных операций отмечалось резкое снижение количества нарушений границы и случаев ведения браконьерского промысла морепродуктов в исключительной экономической зоне и территориальных водах России. Командование и органы управления округов и групп войск получили практику руководства разнородными силами и средствами, подтвердилась высокая эффективность охраны границы и исключительной экономической зоны совместными усилиями разнородных сил и средств различных ведомств, объединенных единым замыслом.
В 1995 г. Федеральная пограничная служба в центральной части Охотского и Баренцева морей, в конвенционных районах Тихого океана и центральной части Берингова моря провела операцию «Путина-95», а также операцию «Рубеж-95». В ходе последней основное внимание было обращено на пресечение нарушений границы и ее режима, провоза оружия и боеприпасов, отравляющих и взрывчатых веществ, выявление и закрытие каналов пособничества контрабандной и иной противоправной деятельности, повышение надежности пограничного контроля, совершенствование профессиональной подготовки войск.
В этот период на территории Приморского края пограничники Тихоокеанского округа отметили резкое снижение количества нарушений государственной границы и ее режима, что явилось результатом предупредительных мер, принятых накануне операции российскими пограничниками и представителями погранохраны КНР.
В Северо-Западном пограничном округе за время операций «Рубеж-95» и «Путина-95» в пунктах пропуска границу пересекли более 5,5 млн. человек и 1 млн. транспортных средств. Было задержано 297 нарушителей границы, контрабандных товаров на сумму, превышающую 3 млрд. руб.
Немалое количество пресеченных попыток противоправных действий фиксировалось на границе со странами Балтии. Некоторое ослабление деятельности здесь контрабандистов объяснялось применением более умелых приемов, требующих повышения бдительности и профессионального мастерства пограничников.
В январе 1995 г. федеральные войска провели операцию по разоружению незаконных вооруженных формирований чеченских сепаратистов, вскоре принявшую характер полномасштабных боевых действий. Опасность проникновения бандформирований в целях диверсий в соседние регионы, прежде всего в Дагестан и Ингушетию, доставки из-за рубежа в Чечню оружия и боеприпасов, вывоза их в Россию потребовали помимо усиления охраны границы с Грузией и Азербайджаном прикрытия отдельных направлений административной границы Чеченской Республики со стороны Дагестана и Ингушетии силами пограничных войск Кавказского особого пограничного округа.
С первых дней организации службы стала ясна неизбежность столкновений пограничников с боевиками и диверсантами. 13 января 1995 г. на границе Ингушетии с Чечней были зверски убиты трое пограничников из Назранского погранотряда, начались обстрелы пограничных постов и застав.
25 августа 1995 г. произошло столкновение боевиков с пограничниками на административной границе Чечни с Дагестаном, в результате которого были убиты и ранены 14 военнослужащих Железноводского погранотряда. Тогда в ходе поиска автомашины начальника штаба отряда подполковника А. Новожилова, с которым ехали еще три офицера (как позже выяснилось, захваченных в качестве заложников боевиками), разведывательно-поисковая группа во главе с начальником разведки отряда майором Ю. Новиковым попала в засаду. Несмотря на внезапность и многократный численный перевес напавших, пограничники мужественно вступили в бой. На помощь им подоспели пограничные и армейские вертолеты, которые нанесли огневой удар по боевикам, затем подошел резерв — 4 БТР с 40 пограничниками. Бой продолжался более четырех часов.
И в дальнейшем, хотя пограничники и не принимали участия в боевых действиях федеральных вооруженных сил, им приходилось отражать нападения чеченских боевиков, предотвращать диверсии, переброску оружия и боеприпасов в Чечню. Из-за некомплекта подразделений командование пограничных войск вынуждено было снимать часть личного состава с одних участков границы и перебрасывать их на другие, что в ряде случаев являлось единственным способом усиления формирований на угрожаемых направлениях.
В этих условиях особое значение приобрела проблема участия органов местного самоуправления, предприятий, организаций и граждан в охране границы. После ликвидации системы добровольных народных дружин создать равноценную ей довольно долго не удавалось, что прямо сказывалось на надежности охраны границы, особенно на участках, охраняемых войсками Северо-Западного, Забайкальского, Дальневосточного пограничных округов. В связи с этим руководство ФПС принимало меры по привлечению к охране границы казачества, налаживанию прочных деловых связей с местными органами власти и населением приграничных районов.
В 1996 г. служебно-боевая деятельность органов и войск ФПС России по охране Государственной границы Российской Федерации и внешних границ государств — участников Содружества осуществлялись в условиях сохранения очагов вооруженных конфликтов в ряде приграничных регионов и напряженной социально-экономической ситуации внутри страны.
Беспрецендентный по своей жестокости и последствиям террористический акт в Каспийском пограничном отряде Кавказского особого пограничного округа лишний раз свидетельствовал о сложной, сопряженной с риском для жизни обстановке, в которой пограничники выполняли поставленные задачи.
Очевидно, что на такой бесчеловечный, особой жестокости акт решились силы, которым активная и принципиальная деятельность пограничников по защите национальных интересов страны и ее природных богатств не давала возможности безнаказанно творить свои преступные деяния на границе и в приграничье.
Несмотря на все трудности, переживаемые страной в 1991— 1995 гг., рост и усложнение задач, стоящих перед пограничными войсками, они с их решением в основном справлялись достойно, сохраняя и развивая славные традиции старших поколений.
Так в 1994 г. Пограничными войсками ФПС России было задержано 4756 нарушителей границы. За это же время в пунктах пропуска задержано соответственно 224 и 596 единиц огнестрельного оружия, около 2 тыс. кг наркотических веществ, контрабанды на сумму свыше 11 млрд. руб. Пограничными кораблями в территориальных и внутренних водах осмотрено 4074 российских и 399 иностранных судов, из которых 385 задержано за нарушение государственной границы. В исключительной экономической зоне России осмотрено 449 иностранных промысловых судов, из них задержано 21 судно, оштрафованы капитаны 35 судов на сумму 224 млн. 478 тыс. руб. и 63 тыс. долл. США.
Свыше 1,5 тыс. нарушителей задержано пограничниками войск ФПС России в 1995 г. Ими выявлено и изъято более 1200 кг наркотиков, около 300 единиц огнестрельного оружия, 140 тыс. шт. различных боеприпасов.
В 1996 г. органами и войсками ФПС России задержано около 4,8 тыс. нарушителей границы, что почти на 45 % больше, чем в 1995 г., 24 т наркотических веществ, более 600 единиц оружия и 120 тыс. боеприпасов, 4 тыс. взрывчатых веществ, контрабанды на общую сумму свыше 21 млрд. руб. и 1 млн. 350 тыс. долл. США. На таджикско-афганской границе пограничники более 150 раз подвергались обстрелам и в 30 случаях вступали в боестолкновения с нарушителями границы. Умелыми действиями пограничных застав, постов предотвращено около 90 попыток прорыва вооруженных групп и нарушителей границы на территорию Республики Таджикистан.
Силами и средствами органов и войск ФПС России во взаимодействии с заинтересованными министерствами и ведомствами, пограничными войсками Республики Беларусь, Республики Украины, пограничной охраной стран Балтии, Польши и Финляндии была проведена широкомасштабная пограничная операция «Рубеж-96», в ходе которой пресечено более 2 тыс. различных правонарушений, выявлено четыре канала нелегальной миграции и семь каналов контрабанды наркотиков и незаконного перемещения грузов, задержано более 60 кг наркотиков, свыше 30 единиц оружия. Общий экономический эффект составил более 6,2 млрд. руб.
Соединениями и частями пограничного контроля за истекший период через государственную границу пропущено более 56 млн. человек, более 8 млн. единиц транспортных средств. При этом в пунктах пропуска выявлено около 3,6 тыс. лиц, пытавшихся проследовать через границу по поддельным и чужим документам.
В ходе проведения пограничной операции «Путина» и в процессе повседневной пограничной службы морскими силами пограничных округов, пограничных групп в территориальном море и в исключительной экономической зоне осмотрено 2446 российских и 264 иностранных судов, из них задержано более 200 российских и 40 иностранных судов. Сумма штрафов составила более 247 млн. руб. и 207 тыс. долл. США.
И в 1997 г. органами и войсками пограничной службы внесен весомый вклад в обеспечение безопасности государства. Задержано около 4 тыс. нарушителей границы, обнаружено и изъято более 24 т наркотических веществ, 1300 единиц оружия, в том числе более 100 — огнестрельного, свыше 8,5 тыс. единиц различных видов боеприпасов. Всего же за 1992—1997 гг. пограничниками самостоятельно либо совместно с органами таможни (без учета органов МВД и ФСБ России) задержано и изъято более 10 т наркосодержащих веществ.
Одним из наиболее заметных событий межгосударственного сотрудничества по пограничным вопросам стало полное завершение демаркации восточного участка границы между Россией и Китаем, оформленного подписанием межгосударственных документов во время визита президента Российской Федерации в Китайскую Народную Республику.
Пограничная политика России, мероприятия, которые проводила Федеральная пограничная служба, во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти способствовали тому, что за сравнительно короткое время в условиях экономической и политической нестабильности удалось укрепить границы Российской Федерации и внешние границы СНГ, создать структуры, способные надежно защитить рубежи Родины, воспитать многочисленный отряд воинов-патриотов, готовых в любую минуту пресечь попытки нарушить неприкосновенность границ Отечества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В разные исторические периоды потребности государства в реализации тех или иных функций на границе, в пограничных пространствах неодинаковы. Это, как показало исследование, предопределяло преобладание военных, экономических или политических задач, стоящих перед пограничной службой, и в то же время ее место в системе государства — самостоятельность или включенность в военное, финансовое или полицейское ведомство. Модель эта диалектична и постоянно находится в динамике. Именно ее предстояло подтвердить авторскому коллективу всем ходом исторического анализа. Она же положена в основу периодизации пограничной службы и связана со становлением, развалом и последующим восстановлением в первую очередь российской государственности, реформами, спадами и подъемами экономики страны, ее участием в войнах и изменением территорий, социально-политическими катаклизмами и др. Это и распад Древнерусского государства на удельные княжества, и татаро-монгольское засилье, становление Московии и Смута, петровские преобразования в Российской империи и отказ от них, борьба за выход к морям, экспансия зарубежного капитала, реформаторство, шаги на пути формирования экономики и демократических преобразований конца XIX — начала XX в., строительство Советского государства и, наконец, новые реформы в новой России.
Всю историю пограничной службы, начиная с IX в., как показал анализ, можно условно разделить на три этапа. На первый, завершившийся к середине XVIII в., приходится преобладание в пограничной службе военных задач. Следующие 150 лет — до начала XX в. — проходят под знаком задач экономических. В советский период в охране границы преобладали политические установки. Эти задачи (а в ряде случаев их достаточно сложный комплекс) предопределяли ведомственную подчиненность пограничной службы, особенности ее строительства, формы и способы служебно-боевой деятельности и пр.
Изучение проблемы показывает, что то, какие цели и задачи ставились государством в части охраны его границ и рубежей на разных этапах, какими силами, средствами и каким образом эта охрана осуществлялась, прямо зависело от объективно реализуемой государственной идеологии, пограничной политики на конкретном отрезке отечественной истории.
В ходе проведенных исследований была подтверждена правомерность концепции, сформулированной в первой четверти XIX в., что для охраны границы России нужна не военная, а войсковая правоохранительная структура. Отсюда и ключевые слова «служба», «охрана», «сторожа», «стража». Пограничная служба в первую очередь была призвана реализовать на границе запретительно-разрешительные, контрольные полицейские функции. Этот вывод следует из анализа долговременных процессов, происходивших в Российском государстве. Из кратковременных — могут выводиться другие приоритеты.
Изучение исторической практики охраны границ России показывает, что контроль на границе является жизненно необходимой функцией государства. При этом важным представляется ряд обстоятельств, неизменно определяющих и отражающих содержание и задачи работы пунктов пропуска.
Первое обстоятельство заключается в признании неразрывной связи государственного строительства с прямо от него зависящей деятельностью специальных институтов в области организации пересечения границы людьми, грузами и транспортом. То есть это то, как, каким путем развивалось государство, какие ценности и приоритеты оно ставило во главу угла на конкретном этапе своей истории, каков был уровень развития его экономики, как это отражалось на составе сил и особенностях деятельности пунктов пропуска. Их история — история длительной, полной противоречий эволюции двух определяющих ее функций: экономической и политической. При этом необходимым представляется уточнение определяющей роли функции экономической.
Усиление абсолютистского начала в государственном строительстве в отдельные моменты российской истории приводило к возрастанию значения политического компонента деятельности пунктов пропуска, но в целом тенденции это не меняло. Одним из подтверждений указанного приоритета в работе по регулированию перемещения людей и грузов через государственную границу уже на раннем этапе российской истории является экономическая природа многих терминов, которые используют до сего времени применительно к пограничному контролю, например, таможня (от татарского слова «тамга» —торговая пошлина), рубеж (от слова «рути» — рубить, делить, взимать пошлину) и т.д.
Еще одно обстоятельство также прямо было связано с особенностями государственного строительства России и заключалось в разности структур, задач и форм организации работы пунктов пропуска на различных участках границы.
Срединное положение России, лежащей между двумя мирами — европейским и азиатским, наряду с несомненными выгодами создавало и продолжает создавать чрезвычайно сложные условия для политико-экономического развития страны. Это выразилось, в частности, в особенностях деятельности по установлению и закреплению границ, регулированию их пересечения на разных направлениях. Примером может служить ситуация, существовавшая вплоть до XVIII в., когда система пограничных учреждений, в частности, в Сибири носила региональный характер в отличие от европейских границ, где эти учреждения были структурным элементом централизованной пограничной службы.
В своем развитии пропускная служба России прошла несколько этапов. Первый, хронологически охватывая период с IX — до середины XVI в., создал предпосылки для становления единой системы пограничного контроля как особого вида охраны государственных границ. Обобщая накопленные исторической наукой сведения об организации пропускной деятельности в указанный период, можно сделать вывод о том, что общим было взимание за въезд в государство (в княжество или царство) так называемого «мыта» — проездной пошлины. Кроме того, обязательным элементом являлось внесение торговыми людьми и объединениями (примером такового на северо-западе Руси была Ганза) торговых пошлин («явка», «амбарное», «гостиное» и др.). Важно отметить, что действия эти, первоначально предпринимаемые не только и не столько на рубежах государства, сколько в главных торгово-промышленных центрах, постепенно сосредоточивались в пограничных городах и поселениях, решавших преимущественно форпостные, военно-оборонительные задачи.
Активное включение России в европейский рынок, развитие на всех уровнях контактов с сопредельными и дальними государствами приводили к заключению широкомасштабных торговых соглашений, возникновению специальных торговых городов на границах Руси и учреждению в них пограничных таможен. Именно в этот период таможенные пошлины начинают использоваться как средство политического воздействия на межгосударственные отношения. Характерно, что в царских указах, наряду с подтверждением собственно экономического элемента пропускной службы, в жесткой форме ставится вопрос о недопущении «лазутничества».
Специальные учреждения пограничного контроля—таможни — к XIX в. сосредоточили в своих руках как экономический, так и политический (полицейский) контроль. Содержание последнего постепенно расширялось. Кроме паспортного контроля в его арсенале утвердились санитарный и ветеринарный контроль, контроль за провозимыми через границу печатными материалами, а также оружием и боеприпасами.
Изменение государственной идеологии после октября 1917 г. вызвало соответствующие изменения как всей системы охраны границ, так и работы пунктов пропуска. Переход от лозунгов, призывающих к мировой революции, к признанию Советской России «островом во враждебном море» отразился на балансе функций и организационном строении сил пограничного контроля. Характерным для этого процесса было резкое сужение экономической функции и возрастание политической.
Важно отметить, что отказ от экономической модели управления и переход к абсолютизации административно-командных методов сделали таможенные службы второстепенными в системе пограничного контроля.
Последующие годы сложившегося порядка вещей существенно не изменили. Однако возникшая в начале 90-х гг. экономическая ситуация в стране и изменение приоритетов внешней политики создали принципиально иные условия для развития системы контроля, при которых необходимостью становится оперативное адекватное отражение складывающегося комплекса отношений с субъектами международного права.
Завершая рассмотрение этого основного вида деятельности пограничной службы, необходимо отметить следующее.
Пограничный контроль является исторически неотъемлемой составной частью системы охраны государственной границы и прерогативой государства.
Основными функциями пограничного контроля на всем протяжении российской истории выступали экономическая и политическая (полицейская), осуществлявшиеся в виде контрольно-разрешительных, запретительных действий, таможенного, полицейского и миграционного контроля.
Таможенная администрация была стержневым элементом эффективной фискальной финансово-экономической и полицейской системы контроля. Основными видами ее деятельности являлись: контроль, учет товаров, сбор пошлин, проведение следствия и дознания по контрабандным делам. При этом пограничная стража выступала в качестве вспомогательного элемента.
В советский период, с разрушением правовой основы старой государственной системы, порядок охраны границы, существовавший до 1917 г., был разрушен. Контроль в пунктах пропуска сосредоточился в руках пограничной охраны ОГПУ (Объединенного главного политического управления), приобретя преимущественно политический характер.
В современных условиях (рост товарооборота, увеличение миграционных потоков, усиление международного терроризма, развитие туризма) во избежание создания дублирующих служб целесообразно сосредоточение функций пограничного контроля в одних руках.
Изучение исторической практики показывает, что увеличение числа пунктов пропуска экономически более выгодно для государства, чем увеличение числа линейных пограничных подразделений.
Вторым основным видом деятельности пограничной службы является войсковая охрана границы. На протяжении столетий армия постоянно в той или иной форме привлекалась к охране границы. Везде, где этот процесс приобретал долговременный характер, наблюдалась эволюция организационной структуры войсковых формирований, участвовавших в охране границы. Армейские структуры, предназначенные для ведения военных действий, как правило, с задачами охраны границы не справлялись, да и экономически это было невыгодно.
В период правления Петра I на смену приказам пришли коллегии и охраной границ ведала Военная коллегия, которой подчинялись воеводы пограничных провинций и губерний, в их распоряжении находились гарнизоны крепостей и укрепленных линий. Форпостная система была существенным дополнением к ранее известным элементам охраны границы и свидетельствовала о более плотном войсковом ее прикрытии.
В первой половине XVIII в. постоянных регулярных частей пограничной охраны еще не существовало, но уже явно прослеживается тенденция использования части вооруженных сил страны (помимо казачьих войск) в службе на границе, в частности гусарских, драгунских, пикинерных и ландмилиционных полков.
Больше других подходили для несения сторожевой и разведывательной службы гусарские полки. Они были разновидностью кавалерийских частей и формировались за счет бывших казаков и переселенцев из соседних с Россией стран.
Особое место в охране границы занимала ландмилиция (поселенное войско), имевшая корпусную систему. Каждый корпус состоял из полков, полк — из батальонов, батальоны — из рот, которые размещались на укрепленных линиях и форпостах (на Оренбургской линии — в укрепленных пунктах). Украинский, Оренбургский, Закамский и Сибирский корпуса ландмилиции подчинялись Военной коллегии, так же как и Смоленская ландмилиция, существовавшая с 1765 по 1775 г. и преобразованная в драгунский полк.
Ландмилиция имела серьезный недостаток — она была «сезонным» формированием, ее личный состав нес службу только летом, а на зиму распускался по домам. Это порождало сложности в организации службы и снижало уровень профессиональной подготовки ландмилиционеров. И все же вклад ландмилиции в охрану границы был значительным. Только в 1735 г. в полках Украинской линии служило 22 тыс. человек. Они стояли гарнизонами и совместно с казаками и драгунами высылали в степь разъезды и пикеты, занимали блокгаузы и форпосты в предполье.
На Северном Кавказе, на южной и восточной границах службу несли казачьи войска. На 1500 верстах Сибирских укрепленных линий в 1720 г. сибирские казаки стояли караулами, постами и заставами, между ними постоянно дежурили разъезды. На Дальнем Востоке помимо казаков к охране границы привлекались туземные полки — тунгузский и бурятский. На Засечных чертах, укрепленных линиях и рубежах создавалась кордонная стража.
Накануне войны с наполеоновской Францией была учреждена военная стража на западном участке границы, более четкую организацию приобрела таможенная стража. В1811 г. Военное министерство развернуло здесь именные полки Донского казачьего войска, каждому из которых был поручен участок границы в 150 верст. Участок делился на 15 частей, сотня располагалась в трех местах командами по 30 казаков, охранявших 10-верстное расстояние разъездами в обе стороны.
После окончания наполеоновских войн, когда реальная военная опасность миновала, на западном участке границы первостепенное значение приобретает борьба с контрабандой. Поэтому в 1822 г. казачьи полки переводятся с линии границы и на их месте на расстоянии от 3 до 5 верст размещаются посты таможенной стражи. Вдоль границы через каждые 5 верст строятся пограничные кордоны.
С принятием «Положения об устройстве пограничной таможенной стражи» руководство ею было оставлено в Департаменте внешней торговли, преобразованном в Департамент таможенных сборов Министерства финансов, где был создан отдел пограничного надзора. Начался переход таможенной пограничной стражи к войскам — структуре, приравненной во многих отношениях к армии. На европейском участке границы таможенная пограничная стража была разделена на таможенные округа, округа — на бригады, бригады — на полубригады. Бригады и отдельные роты делились на отряды, отряды — на посты. Многими подразделениями и частями руководили таможенные чиновники — гражданские лица, ранее служившие на офицерских должностях в различных родах войск.
15 (27) октября 1893 г. погранстража выделяется из ведения Департамента таможенных сборов в Отдельный корпус пограничной стражи с подчинением министру финансов, которому присваивается звание шефа ОКПС. При Министерстве финансов создается управление ОКПС, а на местах — бригады. Бригады делятся на отделы, отделы — на отряды, отряды — на посты. При этом в правовом положении бригада соответствовала армейскому полку, отдел — батальону, отряд — роте. Все они имели смешанный состав: одна треть офицеров и нижних чинов — кавалеристы, остальные — пехотинцы.
В 1899 г. с образованием пограничных округов Отдельный корпус пограничной стражи получил окончательное военное устройство. И организационно в него уже входят 7 округов погранстражи, 31 бригада, Беломорский и Керченский отделы. Начальники округов подчиняются командиру корпуса, но в пределах округа действуют самостоятельно.
К 1914 г. ОКПС включал 8 округов, 34 бригады и 2 особых отдела. В каждой бригаде было от 3 до 5 отделов (всего на границе 118 отделов, не считая двух особых) и от 12 до 25 отрядов (в рядовых отделах — от 5 до 10) — всего 595 отрядов. Отряды состояли из постов — от 2 до 5. Всего на границе насчитывалось 1899 постов.
В порядке выводов можно отметить следующее.
Использование армейской структуры в охране государственной границы было для России традиционным. Исторически сложилось так, что уже в XVI — XVII вв. из-за физической невозможности создания специальной пограничной стражи в систему охраны границ включались армейские части — стрелецкие, драгунские, рейтарские, ландмилиционные и так далее, которые находились в прямом подчинении пограничных воевод, а к середине XVII в., вливаясь в разряды (военные округа порубежья), продолжали в их составе выполнять задачи по охране границ.
В ходе поиска оптимальных структур и возможностей экономии средств государство отказывается (в XIX в.) от привлечения к охране границ армейских линейных частей и создает специальные 580 пограничные войска, которые в силу специфичности выполняемых ими задач имели следующую иерархию: округ — бригада — полу- бригада — отдельная рота — отряд — пост. Вызвано это было прежде всего использованием апробированного опыта в деятельности таможенных институтов страны.
С возникновением военной опасности и следовавшим за этим переходом специальных пограничных вооруженных формирований в оперативное подчинение армейскому командованию их структура унифицировалась по армейскому принципу.
Особый интерес представляет исторический опыт охраны и защиты государственной границы иррегулярными формированиями. Одним из субъектов подобной практики в России предстает казачество. Со времен Древней Руси казачество, пришедшее на смену бродникам, черным клобукам, берендеям, являясь продуктом российского общества, заменило их в качестве федерата.
Предпосылками для зарождения и продолжительной жизнедеятельности казачьих образований в России являлись возраставшая в течение нескольких веков территория страны, большая протяженность и незащищенность ее границ и скудность казны, вынуждавшая государство расплачиваться за пограничную службу земельными наделами.
Казачество на территории России имело несколько соседствующих форм, отражавших уровень взаимоотношений казачьих образований с государственной властью, — от обладавших территориальным самоуправлением казачьих войск до ассимилированных в армейские структуры субъектов.
В течение нескольких веков территориальное построение казачьих войск постоянно совершенствовалось. С 1721 г. вольные казаки прекратили самостоятельное существование и были подчинены высшим военным органам управления. В ходе проводимых реорганизаций и создания казачьих войск неизменно учитывалась их специфика, отвечающая не в последнюю очередь интересам охраны границы.
Характерной особенностью казачьих войск была многоплановость их использования для охраны границы и на рубежах в качестве региональных сил для отправления как войсковых, так и полицейских функций.
Большой интерес представляет исторический опыт участия пограничных войск в войнах как составной части вооруженных сил страны. Так, в годы Великой Отечественной войны погранвойска первыми приняли на себя удар врага. Не предназначенные к отражению вооруженного вторжения регулярных войск противника, они стойко держались под натиском превосходящих сил фашистов, погибая целыми подразделениями, обеспечивали выход к границе частей прикрытия Красной Армии, на своих плечах вынесли основную нагрузку по охране тыла действующей армии, активно участвовали в организации и ведении партизанской войны, стали резервом для формирования частей и соединений действующей армии, охраняли рубежи страны на южном, восточном и дальневосточном участках границы, участвовали в войне с Японией.
Итоги служебно-боевого применения пограничных войск в годы Великой Отечественной войны свидетельствуют, что их подготовка, условия и характер деятельности в мирное время формируют уникальный род войск, способных и в военное время решать широкий спектр специальных задач. Вместе с тем уроки служебно-боевого использования войск в годы войны могут быть весьма поучительны. В частности, тяжелое положение пограничных войск в первые часы после нападения фашистов на СССР в июне 1941 г. во многом объясняется ущербностью планов прикрытия границы, не учитывавших всего возможного многообразия действий как противника, так и самих пограничников. В планах не предусматривалось внезапное нападение врага, изоляция пограничников от армии, не определялись конкретные задачи войскам после их оперативного подчинения армейским соединениям и частям. Ни по характеру оборонительных сооружений застав, ни по вооружению, ни по обеспеченности средствами связи, автотранспортом пограничные войска оказались не готовыми к ситуации, сложившейся в первые часы и дни войны. Отсутствие четкого представления о своих действиях в конкретной ситуации, усугубляемое потерей связи с подчиненными и вышестоящими начальниками, рождало растерянность командиров, вело к всеобщей неразберихе и неизбежному ее следствию — излишним потерям личного состава.
Опыт войны неумолимо требует организации и непрерывного поддержания устойчивого взаимодействия пограничных войск и войск прикрытия от Министерства обороны. Причем это взаимодействие должно совершенствоваться в ходе совместных учений. Неэффективность имевшихся накануне войны планов прикрытия границы обусловлена была как раз тем, что штабы Красной Армии, разрабатывавшие их, имели слабое представление о численности, организации, боевых возможностях пограничных войск, а командование западных округов и отрядов к этой работе, как правило, не привлекалось. Поэтому командиры и штабы войск, в том числе ГУПВ, не знали, для решения каких задач предназначены пограничные части, кому и каким образом они должны подчиняться с началом войны. А пренебрежение практической стороной взаимодействия стало одной из причин того, что в условиях внезапного нападения агрессора Красная Армия не смогла своевременно прийти на помощь пограничникам, оставив их один на один с превосходящим по силе противником.
Брошенные на произвол судьбы, пограничники принимали решения, руководствуясь присягой, долгом и совестью. И сводились они нередко к одному — стоять насмерть даже тогда, когда ни оперативная, ни тактическая обстановка того не требовали. Перед такими решениями нельзя не склонить головы, но признать их целесообразными трудно.
История служебно-боевого использования пограничных войск подсказывает, что программы боевого обучения в мирное время, направленные, как правило, на повышение качества выполнения служебных задач по охране границы, должны включать в себя и темы, предусматривающие в необходимом объеме изучение вопросов, составляющих содержание возможных действий войск в случае войны или крупного вооруженного конфликта. Отход от этого правила чреват непредсказуемыми последствиями с началом боевых действий. Например, тот факт, что до войны партизанские методы борьбы в погранвойсках специально не осваивались и на партизанские действия ни командиры, ни рядовой состав не нацеливались, в определенной степени отрицательно сказался на эффективности организации всенародного сопротивления врагу в ее начальной фазе. Тысячи пограничников из-за внезапности и скоротечности первых боев на границе, оказавшись в тылу противника, не перешли к партизанским формам борьбы, а движимые одной целью — выйти к своим — месяцами догоняли стремительно удалявшуюся линию фронта.
То же самое можно сказать об овладении приемами ведения боя в окружении, организации выхода из него, действиях в составе диверсионно-разведывательных групп.
Многотрудные реалии военной поры с особой силой высветили актуальность проблемы морально-психологической и профессиональной подготовки командиров всех степеней, и прежде всего их способности брать на себя всю полноту ответственности за принятое в нестандартных условиях решение.
Необходимо отметить еще один урок служебно-боевого использования пограничных войск в годы войны. Он требует исключения в аналогичной ситуации двойного подчинения пограничников. Боевая практика доказала, что одновременное подчинение пограничных частей и командирам соединений Красной Армии, и ГУПВ оказалось достаточно большим злом. Нередки были случаи, когда в одно и то же время командиры пограничных частей получали взаимоисключающие боевые приказы начальников войск пограничных округов и командиров стрелковых дивизий (корпусов). Следствием оперативных переподчинений пограничных частей было плохое обеспечение их вооружением, боеприпасами, обмундированием, продовольствием и другими материальными средствами, необходимыми для ведения боевых действий.
Современный уровень развития и боевая мощь всех составных частей пограничных войск — сухопутных, морских, воздушных сил — делают атавизмом их вышеназванные взаимоотношения с вооруженными силами в совместных операциях по защите страны от посягательств внешнего врага.
Поучителен опыт использования пограничных войск в борьбе с вооруженными формированиями в приграничье в послевоенные годы.
В течение 1944—1951 гг. отряды западных пограничных округов совместно с частями армии и внутренних войск вели напряженную борьбу с сепаратистским движением, представлявшим угрозу для местного населения приграничья, националистическим подпольем и их вооруженными формированиями в западных областях Украины, Западной Белоруссии и в Прибалтике. Эту борьбу условно можно разделить на два периода: первый охватывает 1944—1946 гг., второй— 1947—1951 гг.
Главное содержание первого периода — борьба против крупных вооруженных формирований. Основным ее способом явилось проведение специальных войсковых операций. В ходе операции осуществлялись блокирование, прикрытие наиболее вероятных направлений движения отрядов, поиск или прочесывание местности в блокированном районе окружения, атака и преследование в целях разгрома основных сил формирований. Во всех случаях войсковым действиям предшествовали агентурно-разведывательные мероприятия, проводимые органами НКВД и НКГБ. К концу 1946 г. основные вооруженные формирования националистов были разгромлены.
Второй период (1947—1951) характеризуется борьбой с националистическим подпольем и небольшими вооруженными группами.
На протяжении обоих периодов большое внимание уделялось разъяснительной работе среди местного населения. В результате удалось лишить националистов широкой социальной опоры, основная часть населения не поддержала их, что и предопределило их поражение.
История погранвойск сохранила многочисленные примеры умелых действий командиров при проведении операций, мужества и героизма личного состава в борьбе с националистами.
Многовековой исторический опыт пограничной службы позволяет выделить основные виды ее деятельности, часть из которых в заключении уже рассмотрена. Это служба пограничного контроля, войсковая, разведывательная, инженерно-техническая, погранп- редставительская, территориально-милиционная и т.д. Только оптимальное их сочетание позволяет строить охрану границы максимально эффективно. Подчеркивая главенствующую роль специальных составляющих, следует отметить особое место в этом процессе населения приграничья. Умение работать с ним пограничников не решает проблемы. Трудно переоценить значение государственных программ, по которым население приграничья имело многочисленные льготы за проживание именно на границе, льготы по земле, строительству, природопользованию, налогообложению и т.д., за содействие погранвойскам.
Нельзя не отметить, что в конце XX столетия Россия получила как логический итог исторического развития самостоятельную пограничную службу, наделенную правом законодательной инициативы, координирующими полномочиями в деятельности субъектов охраны границы. Эта служба оформляется в виде специальной и войсковой правоохранительной структуры, имеющей как военно-политические, так и социально-экономические функции.
3 декабря 1991 г. в соответствии с Законом о реорганизации органов безопасности КГБ был упразднен, а из него выделен Комитет по охране государственной границы. Впервые более чем за 70 лет пограничные войска стали самостоятельными. Но через полгода они вновь вернулись в состав ФСБ — ФСК. 30 декабря 1993 г. как составная часть Министерства безопасности пограничные войска были ликвидированы. Создается Федеральная пограничная служба. К концу 1996 — середине 1997 года был завершен переходный период создания основ развития ФПС как специальной государственной службы. Этот факт имеет поистине историческое значение.
Федеральная пограничная служба приобрела качественно новый облик. Сегодня она представляет собой единую многопрофильную централизованную систему, включающую в себя главным образом органы пограничной службы и войсковую составляющую. В структуре ФПС России появились такие новые компоненты, как пограничная стража, органы международно-правовой и погранпредставительной деятельности. Для обеспечения охраны биологических ресурсов, территориального моря, исключительной экономической зоны и контитентального шельфа Российской Федерации, а также государственного контроля в этой сфере формируется Морская охрана ФПС России. Дальнейшее развитие получили разведывательная, контрразведывательная и оперативно-розыскная работа. В отдельную самостоятельную область деятельности ФПС России выделен пограничный контроль. В основном завершено формирование зон и пояса пограничной безопасности практически по всему периметру российской границы.
Исторический опыт учит, что охрана границы эффективна только тогда, когда она адекватно отражает состояние, потребности и возможности государства, имеет единую систему управления, исключающую вероятность субъективно-бюрократических решений, и полноценную законодательную базу, четко определяющую пределы компетенции пограничных институтов и меру их ответственности. При этом пограничные институты должны выступать не только инструментом пограничной политики, но и ее непосредственным конструктором, поскольку только практика живо отражает малейшие колебания ситуации и подсказывает верные решения.